TÀI LIỆU ÔN TẬP QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG CAO HỌC HÀNH CHÍNH

I- TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

            1. Bản chất của tài chính công

Dựa theo một số tiêu chí nhất định, hệ thống tài chính quốc dân được phân loại thành tài chính công và tài chính tư. Tài chính công là một thuật ngữ mới xuất hiện ở Việt Nam, do đó, ít nhiều còn chưa được thống nhất về quan niệm.

Nhiều quan niệm cho rằng thuật ngữ tài chính công được hiểu là sự hợp thành bởi ý nghĩa và phạm vi của hai thuật ngữ “tài chính” và “công”.

Về thuật ngữ tài chính: Theo quan niệm phổ biến, tài chính có biểu hiện bên ngoài là các hiện tượng thu, chi bằng tiền; có nội dung vất chất là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tề; có nội dung kinh tế bên trong là các quan hệ kinh tế-quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị (gọi tắt là quan hệ tài chính) nảy sinh trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ.

Về thuật ngữ công hay công công: xét về ý nghĩa, thuật ngữ công có thể hiểu trên các khía cạnh:

Về quan hệ sở hữu (đối với tài sản, các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ) là sở hữu công cộng; Về mục tiêu hoạt động: là vì lợi ích công cộng; Về chủ thể tiến hành hoạt động: là các chủ thể thuộc khu vực công; Về pháp luật điều chỉnh: là các luật công.

            Những luận giải trên đây cho phép rút ra nhận xét các đặc trưng của tài chính công là:

            Về mặt sở hữu: các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là sở hữu nhà nước.

            Về mặt mục đích: các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung toàn xã hội, của toàn quốc và của cả cộng đồng.

            Về mặt chủ thể: các hoạt động thu, chi bằng tiền trong tài chính công do chủ thể thuộc khu vực công tiến hành.

            Về mặt pháp luật: các quan hệ tài chính chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh- quyền uy. Các quan hệ tài chính công là quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với công việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công mà một bên của quan hệ là chủ thể thuộc khu vực công.

            Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là các hiện tượng thu, chi bằng tiền- sự vân động của nguồn tài chính- gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong lĩnh vực kinh tế xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và sử dụng. Ví dụ như: Quỹ tiền tệ của hộ gia đình, quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ chức bảo hiểm tín dụng, các quỹ tiền tệ công.

            Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ công được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ công chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính công. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính công. Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền của nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình nhà nước tham gia phân phối và sử dụng những nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài chính công, biểu hiện nội dung kinh tế xã hội của tài chính công.

            Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính công như sau:

            Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của toàn xã hội.

            Như vậy, tài chính công là một phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu của Nhà nước. Tài chính công vừa là nguồn lực để Nhà nước thực hiện các chức năng vốn có của mình, vừa là công cụ để Nhà nước chi phối, điều chỉnh các hoạt động khác của xã hội. Tài chính công là công cụ quan trọng của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.

            Cơ cấu tài chính bao gồm:

- Ngân sách nhà nước (trung ương và địa phương).

- Tài chính các cơ quan hành chính nhà nước.

- Tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước.

- Các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước.

2. Các chức năng của tài chính công

            Chức năng của tài chính công là các thuộc tính khách quan vốn có, là khả năng bên trong thể hiện tác dụng của xã hội của tài chính.

            Tài chính nói chung có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối và chức năng giám đốc. Tài chính công là một bộ phận cấu thành quan trọng của tài chính, có nét đặc thù là gắn với thu nhập và chi tiêu của Chính phủ. Do đó, các chức năng của tài chính công cũng xuất phát từ hai chức năng của tài chính, đồng thời có mở rộng thêm căn cứ vào nét đặc thù của tài chính công. Có thể nêu lên ba chức năng của tài chính công là tạo lập vốn, phân phối lại và phân bổ, giám đốc và điều chỉnh.

2.1. Chức năng tạo lập vốn

Trong nền kinh tế thị trường, vốn tiền tệ là điều kiện và tiền đề cho mọi hoạt động kinh tế-xã hội. Thực ra, chức năng tạo lập vốn là một khâu tất yếu của quá trình phân phối, nên khi nói về chức năng của tài chính nói chung, người ta thường không tách riêng ra thành một chức năng. Tuy nhiên, đối với tài chính công, vấn đề tạo lập vốn có sự khác biệt với tạo lập của các khâu tài chính khác, nó giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ quá trình phân phối, vì vậy, có thể tách ra thành mộtchức năng riêng biệt.

Chủ thể của quá trình tạo lập vốn là Nhà nước. Đối tượng của quá trình này là các nguồn tài chính trong xã hội do Nhà nước tham gia điều tiết. Đặc thù của chức năng tạo lập vốn của tài chính công là quá trình này gắn với quyền lực chính trị của Nhà nước. Nhà nước sử dụng quyền lực chính trị của mình để hình thành các quỹ tiền tệ của mình thông qua việc thu các khoản có tính bắt buộc từ các chủ thể kinh tế xã hội.

2.2. Chức năng phân phối lại và phân bổ

Chủ thể phân phối và phân bổ là nhà nước với tư cách là người nắm giữ quyền lực chính trị. Đối tượng phân phối và phân bổ là các nguồn tài chính công tập trung trong ngân sách Nhà nước và các quỹ tiền tệ khác của Nhà nước, cũng như thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà nhà nước tham gia điều tiết.

Thông qua chức năng phân phối, tài chính công thực hiện sự phân chia nguồn lực tài chính công giữa các chủ thể thuộc Nhà nước, các chủ thể tham gia vào các quan hệ kinh tế với Nhà nước trong việc thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước, chức năng phân phối của tài chính công nhằm mục tiêu công bằng xã hội. Tài chính công, đặc biệt ngân sách nhà nước, được sử dụng  làm công cụ để điều chỉnh thu nhập của các chủ thể trong xã hội thông qua thuế và chi tiêu công.

Cùng với phân phối, tài chính công còn thực hiện chức năng phân bổ. Thông qua chức năng này, các nguồn nhân lực tài chính công được phân bổ một cách có chủ đích theo ý chí của Nhà nước nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước vào các hoạt động kinh tế-xã hội. Trong điều kiện chuyển từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, chức năng phân bổ của tài chính công được vận dụng có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán, có trọng tâm, trọng điểm, nhằm đạt hiệu quả phân bổ cao.

2.3. Chức năng giám đốc và điều chỉnh.

Với tư cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, Nhà nước vận dụng chức năng giám đốc và điều chỉnh của tài chính công để kiểm tra bằng tiền đối với quá trình vận động của các nguồn tài chính công và điều chỉnh quá trình đó theo các mục tiêu mà Nhà nước đề ra. Chủ thể của quá trình giám đốc và điều chỉnh là Nhà nước. Đối tượng của sự giám sát đốc và điều chỉnh là quá trình vận động của các nguồn tài chính công tròn sự hình thành vừa sử dụng các quỹ tiền tệ.

Giám đốc bằng đồng tiền là vai trò khách quan của tài chính nói chung. Tài chính công cũng thực hiện sự giám đốc bằng đồng tiền đối với mọi sự vận động cả các nguồn tài chính công, thông qua đó biểu hiện các hoạt động của các chủ thể thuộc Nhà nước. Còn chức năng điều chỉnh của tài chính công được thực hiện trên cơ sở các kết quả của giám đốc, là sự tác động có ý chí của Nhà nước nhằm điều chỉnh các bất hợp lý trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ thuộc tài chính công.

3. Quản lý tài chính công

3.1. Khái niệm quản lý tài chính công.

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động và phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt được các mục tiêu đã định.

Trong hoạt động quản lý, các nội dung về chủ thể quản lý, đối tượng lquản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn.

Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý tài chính và một mặt xã hội nói chung, do đó trong quản lý tài chính công, các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ.

Trong hoạt động tài chính công chủ thể quản lý tài chính công là nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính là bộ máy tài chính trong hệ thống cơ quan nhà nước.

Đối tượng của quản lý tài chính công là các hoạt động tài chính công. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt dộng thu chi bằng tiền của Nhà nước; hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ cộng điểm ra trong bộ phận cấu thành của tài chính công, đó cũng là nội dung chủ yếu của quản lý tài chính công.

Trong quản lý tài chính công, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau.

Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động tài chính công theo nhữn khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó.

Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý tài chính công muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.

Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính công.

Các công cụ quản lý tài chính công bao gồm:

Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực tài chính công được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động tài chính công được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng.

Trong quản lý tài chính công, các công cụ pháp luật được sử dụng để thể hiện dưới dạng cụ thể là chính sách, cơ chế quản lý tài chính, mục lục ngân sách nhà nước (NSNN)

Cùng với pháp luật, hàng loạt các công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý tài chính công như: Các chính sách kinh tế tài chính; kiểm tra, thanh tra giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính công…

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm một mục đích là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động tài chính công nhằm đạt tới mục tiêu đã định.

Từ những phân tích kể trên, có thể có khái niệm tổng quát về quản lý tài chính công như sau:

Quản lý tài chính công là hoạt động của các chủ thểquản lý tài chính công thông qua việcc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và công cụ quản lý để tcs động và điều khiển hoạt động của tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định.

Thực chất của quản lý tài chính công là quá trình lập ké haọch, tổ chưcss, đièu hành và kiểm soát hoạt động thu chi của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện cácchức năng nhiệm vụ của Nhà nước có hiệu quả nhất.

3.2. Nguyên tắc quản lý tài chính công.

Hoạt dộng quản lý tài chính ông được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau:.

- Nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ là nguyên tắc hàng đầu trong quản lý tài chính công. Điều này được thể hiện ở quản lý ngân sách nhà nước, quản lý quỹ tài chính nhà nước và quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Tập trung dân chủ đảm bảo cho các nguồn lực của xã hội, của nền kinh tế được sử dụng tập trung và phân phối hợp lý. Các khoản thu-chi trong quản lý tài chính công phải được bàn bạc thực sự công khai nhằm đáp ứng các mục tiêu vì lợi ích cộng đồng.

-Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc, hiệu quả là nguyên tắc quan trọng trong quản lý tài chính công. Hiệu quả trong quản lý tài chính công được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội. Khi thực hiện các nội dung chi tiêu công cộng, Nhà nước luôn hướng tới việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu trên cơ sở lợi ích của toàn thể cộng đông. Ngoài ra, hiệu quả kinh tế cũng là thước đo quan trọng để Nhà nước cân nhắc khi ban hành các chính sách và các quyết định liên quan đến chi tiêu công. Hiệu quả về xã hội là tiêu thức rất cần quan tâm trong quản lý tài chính công. Mặc dù rất khó định lượng, song những lợi ích của xã hội luôn được đề cập, cân nhắc, thận trọng trong quá trình quản lý tài chính công. Hiệu quả xã hội và hiệu quả kinh tế là hai nội dung quan trọng phải được xem xét đồng thời khi hình thành một quyết định, hay một chính sách chi tiêu ngân sách.

- Nguyên tắc thống nhất: Thống nhất quản lý theo những văn bản pháp luật là nguyên tắc không thể thiếu trong quản lý tài chính công. Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ theo một quy định chung từ việc hình thành, sử dụng, kiẻm tra thanh tra, thanh quyết toán, xử lý các vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý thống nhất sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro khi quyết định các khoản chi tiêu công,.

- Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai minh bạch trong động viên, phân phối các nguồn lực tài chính công, là nguyên tắc quan trọng nhằm đảm bảo cho việc quản lý nguồn tài chính công được thực hiện thống nhất và hiệu quả. Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định về thu, chi trong quản lý tài chính công, hạn chế những thất thoát và đảm bảo hiệu quả của những khoản thu, chi tiêu công.

4. Mối quan hệ giữa cải cách hành chính và cải cách tài chính công

4.1. Cải cách tài chính công trong xu thế cải cách hành chính

            Cải cách hành chính nhà nước là một quá trình chuyển đổi từ nền hành chính theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung sang nền hành chính của cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Quá trình chuyển đổi đó nhằm hình thành và xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa; hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đạo đức, phẩm chất và năng lực phù hợp, đáp ứng sự nghiệp đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế và phục vụ nhân dân.

Ở nước ta, công cuộc cải cách hành chính bắt đầu được triển khai từ khoảng giữa những năm 90 của thế kỷ XX, với sự ra đời của Nghị quyết 38/CP ngày 4-5-1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính trong giải quyết công việc của công dân, tổ chức. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII, tháng 1-1995 đã đặt cải cách hành chính thành một nội dung quan trọng trong sự nghiệp đổi mới toàn diện ở đất nước ta và xác định cải cách hành chính là trọng tâm của công cuộc xây dựng và kiện toàn Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

            Trong quá trình thực hiện cải cách hành chính, thực tế đã cho thấy, chúng ta chỉ có thể thực hiện cải cách hành chính thành công khi tiến hành đồng thời với việc cải cách hành chính công. Thông qua hoạt động thu- chi bằng tiền của Nhà nước, tài chính công phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước , tài chính công phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế- xã hội khác trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện đúng các chức năng vốn có của mình. Hiệu quả của quản lý tài chính công vừa phản ánh năng lực của bộ máy Nhà nước, vừa có tác dụng thúc đẩy hoặc kìm hãm hoạt động của các cơ quan trong bộ máy này. Từ nhận thức đó, cải cách tài chính công trở thành một nội dung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta.

            Mối quan hệ giữa cải cách hành chính với tài chính công được thể hiện:

            - Việc thực thi hoạt động của bộ máy Nhà nước gắn liền với cơ chế tài chính hỗ trợ cho các hoạt động đó.

            - Việc phân cấp quản lý hành chính phải tương ứng với sự phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý tài chính công để đảm bảo kinh phí cho hoạt động có hiệu quả ở mỗi cấp.

            - Bản thân mỗi cấp chính quyền trong bộ máy hành chính đều có trách nhiệm và quyền hạn nhất định trong quản lý tài chính công ở phạm vi của mình.

            - Các thể chế về quản lý tài chính công có tác dụng chi phối hoạt động của các cơ quan nhà nước theo mong muốn của Nhà nước.

            - Quy mô và cơ chế chi tiêu tài chính công, đặc biệt là để trả lương cho đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy nhà nước, có tác động quan trọng đến việ phát huy năng lực của đội ngũ trong công việc đó.

            - Nhà nước thực hiện giám sát bằng đồng tiền đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

            4.2. Nội dung của cải cách tài chính công

            Cải cách tài chính công là một trong bốn nội dung của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Tuy nhiên, cải cách tài chính công là vấn đề nhạy cảm, luôn tiềm ẩn những khó khăn, thách thức cả từ phía khách quan và nội tại, vì vậy, quá trình cải cách tài chính công cần phải được quan tâm thực hiện một cách thường xuyên, liên tục, có chương trình, kế hoạch đào tạo cho từng giai đoạn, từng năm với những biện pháp cụ thể.

            Nội dung của cải cách tài chính công bao gồm:

            Thứ nhất, đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chỉ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính tích cực chủ động, năng động sáng tạo và trách nhiệm của địa phương cũng như các ngành trong việc điều hành tài chính và ngân sách.

            Thứ hai, đảm bảo quyền quyết định ngân sách địa phương của Hội đồng nhân dân các cấp, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động xử lý các công việc của địa phương; quyền quyết định của các Sở, Bộ, Ban, Ngành về phân bổ ngân sách cho các đơn vị trực thuộc; quyền chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách trong phạm vi dự toán được duyệt phù hợp với chế độ, chính sách.

            Thứ ba, trên cơ sở phân biệt rõ cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công, thực hiện đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho cơ quan hành chính, xóa bỏ chế độ cấp kinh phí căn cứ vào kết quả và chất lượng hoạt động, hướng vào kiểm soát đầu ra, chất lượng chỉ tiêu theo mục tiêu của cơ quan hành chính, đổi mới hệ thống định mức chi tiêu đơn giản hơn, tăng quyền chủ động cho cơ quan sử dụng ngân sách.

            Thứ tư, đổi mới cơ bản chế độ tài chính đối với khu vực dịch vụ công.

            - Xây dựng quan niệm đúng về dịch vụ công. Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân, nhưng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ đều do cơ quan Nhà nước trực tiếp đảm nhận. Trong từng lĩnh vực định rõ những công việc mà Nhà nước phải đầu tư và trực tiếp thực hiện, những công việc cần phải chuyển để các tổ chức xã hội đảm nhiệm. Nhà nước có các chính sách, cơ chế tạo điều kiện để doanh nghiệp, tổ chức xã hội và nhân dân trực tiếp làm các dịch vụ phục vụ sản xuất và đời sống dưới sự hướng dẫn, hỗ trợ, kiểm tra, kiểm soát của cơ quan hành chính nhà nước.

            - Xóa bỏ cơ chế cấp phát tài chính theo kiểu “xin-cho”, ban hành các cơ chế, chính sách thực hiện chế độ tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có điều kiện như trường đại học, bệnh viện, viện nghiên cứu... trên cơ sở xác định nhiệm vụ phải thực hiện, mức hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước và phần còn lại do các đơn vị tự trang trải.

            Thứ năm, thực hiện thí điểm để áp dụng rộng rãi một số cơ chế tài chính mới, như sau:

            - Cho thuê đơn vị sự nghiệp công, cho thuê đất để xây dựng cơ sở nhà trường, bệnh viện.

            - Khuyến khích các nhà đầu tư trong nước, nước ngoài đầu tư phát triển các cơ sở đào tạo nghề, đại học, trên đại học, cơ sở chữa bệnh có chất lượng cao ở các thành phố, khu công nghiệp; khuyến khích liên doanh và đầu tư trực tiếp nước ngoài vào lĩnh vực này.

            - Thực hiện một số cơ chế khoán, một số loại dịch vụ công cộng, như: vệ sinh đô thị, cấp, thoát nước, cây xanh, công viên, nước phục vụ nông nghiệp...

            - Thực hiện cơ chế hợp đồng một số dịch vụ công trong cơ quan hành chính.

            Thứ sáu, đổi mới công tác kiểm toán đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước, xóa bỏ tình trạng nhiều đầu mối thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, đối với các cơ quan hnàh chính, đơn vị sự nghiệp. Thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch về tài chính công, tất cả các chỉ tiêu tài chính đều được công bố công khai.

            Những nội dung cải cách tài chính công được trình bày ở trên có tác động trực tiếo đến hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước, làm tăng tính tự chủ của các đơn vị gắn với sự chủ động về tài chính; tạo ra cơ chế tài chính khuyến khích các đơn vị chi tiêu có hiệu quả, hướng vào kết quả đầu ra và tiết kiệm ngân sách, trên cơ sở đó tăng thu nhập cho người lao động. Đó chính là những động lực thúc đẩy các cơ quan trong bộ máy Nhà nước đổi mới về tổ chức, phương hướng hoạt động và nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức, làm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn, đáp ứng các yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta.

II. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm ngân sách nhà nước

            Từ “ngân sách” được lấy từ thuật ngữ “budjet”, một từ tiếng Anh thời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó chứa những khoản tiền cần tiết cho chi tiêu công cộng. Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường sá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh ra khái niệm Ngân sách nhà nước.

            Trong thực tiễn, khái niệm Ngân sách nhà nước thường để dùng tổng số thu và chi của một đơn vị trong thời gian nhất định, một bản tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó, nếu chủ thể đó là Nhà nước, thì ngân sách đó được gọi là Ngân sách nhà nước.

            Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã định nghĩa: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ qua có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

            Định nghĩa của Luật ngân sách năm 2002 vừa phản ánh được nội dung cơ bản của ngân sách, quá trình chấp hành ngân sách đồng thời thể hiện được tính pháp lý của ngân sách, thể hiện quyền chủ sở hữu ngân sách nhà nước; thể hiện vị trí, vai trò, chức năng của NSNN.

            Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân… trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, phát sinh khi Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài nguyên chính quốc gia.

            Dưới giác độ pháp lý, SN được luật hóa cả hình thức lẫn nội dung; trình tự và biện pháp thu, chi NSNN là sự thể hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực ngân sách.

            Dưới giác độ chuyên môn, nghiệp vụ, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một năm, theo quy trình bao gồm cả khâu dự toán (kể cả khâu chuẩn bị, thảo luận, quyết định phê chuẩn) chấp hành quyết toán NSNN.

            Dưới giác độ quản lý vĩ mô, NSNN là một công cụ sắc bén nhất để nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình tác động vào nền kinh tế.

            2. Vai trò của ngân sách nhà nước

            Vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường về mặt chi tiêu có thể đề cập đến nhiều nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song có thể khái quát trên những khía cạnh sau:

2.1. Vai trò của một ngân sách tiêu dùng: Đảm bảo hay duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước

            NSNN đảm bảo tài chính cho bộ máy của nhà nước bằng cách khai thác, huy động các nguồn lực tài chính từ mọi lĩnh vực, mọi thành phần kinh tế, dưới các hình thức bắt buộc hay tự nguyện. Trong đó, quan trọng nhất vẫn là nguồn thu từ thuế. Việc khai thác, tập trung các nguồn tài chính này phải được tính toán sao cho đảm bảo được sự cân đối giữa nhu cầu của Nhà nước với doanh nghiệp và dân cư, giữa tiêu dùng và tiết kiệm…

            - Từ các nguồn tài chính tập trung được, Nhà nước tiến hành phân phối các nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa đảm bảo thực hiện chức năng kinh tế- xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế.

            - Kiểm tra, giám sát việc phân phối và sử dụng các nguồn tài chính từ NSNN đảm bảo việc phân phối và sử dụng được tiến hành hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu của quản lý nhà nước và phát triển kinh tế xã hội.

            2.2. Vai trò của ngân sách phát triển: là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của Nhà nước

            - Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng của Nhà nước cả về cơ cấu vùng, cơ cấu ngành.

            - Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng- lĩnh vực mà tư nhân sẽ không muốn tham gia hoặc không thể tham gia. Nó tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thức đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống dân cư.

            - Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hóa và tài chính, trong trường hợp thị trường biến động, giá cả tăng quá cao hoặc xuống quá thấp, nhờ vào lực lượng dự trữ hàng hóa và tiền, Nhà nước có thể điều hòa cung cầu hàng hóa để ổn định giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng và người sản xuất.

            - Nhà nước cũng có thể chống lạm phát bằng việc cắt giảm chi NSNN, tăng thuế tiêu dùng, khống chế cầu, giảm thuế đầu tư để khuyến khích đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, tăng cường cung. Sử dụng các công cụ vay nợ như công trái, tín phiếu kho bạc… để hút bớt lượng tiền mặt trong lưu thông nhằm giảm sức ép về giá cả và bù đắp thâm hụt ngân sách.

2.3. NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội

            Nền kinh tế thị trường với sức mạnh thần kỳ của nó cũng luôn chứa đựng những khuyết tật mà nó không thể tự sửa chữa, đặc biệt là về mặt xã hội như bất bình đẳng về thu nhập, sự chênh lệch về mức sống, tệ nạn xã hội… Do đó, NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng và giải quyết các vấn đề xã hội.

            - Trong việc thực hiện công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai hướng: Giảm bớt thu nhập cao của một số đối tượng và nâng đỡ những người có thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư.

            + Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế (lũy tiến) vào các đối tượng có thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hóa mà người có thu nhập cao tiêu dùng và tiêu dùng phần lớn.

            + Nâng đỡ các đối tượng có thu nhập thấp: giảm thuế cho những hàng hóa thiết yếu, thực hiện trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu như lương thực, điện, nước… và trợ cấp xã hội cho những người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn.

            - Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội: Thông qua NSNN, tài trợ cho các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, văn hóa, tài trợ cho các chương trình việc làm, chính sách dân số, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội…

            3. Những nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách nhà nước

            Quản lý NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc cơ bản sau:

            - Nguyên tắc thống nhất: Theo nguyên tắc này, mọi khoản thu, chi của một cấp hành chính đưa vào một kế hoạch ngân sách thống nhất. Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ một khuân khổ chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý các vấn đề vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo có hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro, nhất là những rủi ro, nhất là những rủi ro có tính chất chủ quan khi quyết định các khoản chi tiêu.

            - Nguyên tắc dân chủ: Một chính sách tốt là một ngân sách phản ảnh lợi ích của các tầng lớp, các bộ phận, các cộng đồng người trong các chính sách, hoạt động thu chi ngân sách. Sự tham gia của xã hội, công chúng được thực hiện trong suốt chu trình ngân sách, từ lập dự toán, chấp hành đến quyết toán ngân sách, thể hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý ngân sách. Sự tham gia của người dân sẽ làm cho ngân sách minh bạch hơn, các thông tin ngân sách trung thực, chính xác hơn.

            Tuy nhiên, thực hiện dân chủ, tăng cường sự tham gia hoạt động của người dân trong quản lý ngân sách đôi khi làm cho quản lý ngân sách trở lên khó khăn. Các nhà lãnh đạo sẽ phải đối mặt với các ý kiến, các luồng quan điểm khác nhau của người dân, đôi khi là những hành động mang tính lợi dụng, chống đối.

            - Nguyên tắc cân đối ngân sách: Kế hoạch ngân sách được lập và thu, chi ngân sách phải cân đối. Mọi khoản chi phải có nguồn thu bù đắp.

            - Nguyên tắc công khai, minh bạch: ngân sách là một chương trình, là tấm gương phản ánh các hoạt động của chính phủ bằng các số liệu. Thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định thu chi tài chính, hạn chế những thất thoát và đảm bảo tính hiệu quả. Nguyên tắc công khai, minh bạch được thực hiện trong suốt chu trình ngân sách.

            - Nguyên tắc quy trách nhiệm:

            Nhà nước là cơ quan công quyền, sử dụng các nguồn lực của nhân dân thực hiện các mục tiêu đề ra. Đây là nguyên tắc yêu cầu về trách nhiệm của các đơn vị cá nhân trong quá trình quản lý ngân sách, bao gồm:

            + Quy trách nhiệm giải trình về các hoạt động ngân sách; chịu trách nhiệm về các quyết định về ngân sách của mình.

            + Trách nhiệm đối với cơ quan quản lý cấp trê và trách nhiệm đối với công chúng, đối với XH

            Quy trách nhiệm yêu cầu phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị, chính quyền các cấp trong thực hiện ngân sách Nhà nước theo chất lượng công việc đạt được.

4. Cơ cấu ngân sách nhà nước

4.1. Thu ngân sách nhà nước

            Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ ngân sách nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.

Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu chính từ thuế, phí, lệ phí còn có các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và các cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

Để cung cấp thông tin một cách có hệ thống, công khai, minh bạch, đảm bảo trách nhiệm, đáp ứng nhu cầu quản lý của các đối tượng thì việc phân loại các khoản thu theo những tiêu thức nhất định là việc hết sức qua trọng. Hiện nay, trong quản lý ngân sách thường dùng hai cách phân loại theo phạm vị phát sinh và theo nội dung kinh tế.